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El desafío fiscal de Siria ante la caída del ingreso petrolero

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
October 2006
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Siria, cuyo gasto público depende en un 25% del ingreso petrolero, está agotando su crudo, invocando así al fantasma de un déficit insostenible para 2015 si no ajusta sus políticas fiscales. No es de extrañar que el diálogo sobre políticas que el FMI mantiene desde hace dos años con las autoridades haya estado centrado en el temor a llegar demasiado tarde. En dos estudios en que se basó la evaluación reciente del FMI de la economía siria, los técnicos examinaron posibles estrategias fiscales para ayudar al país a afrontar el desafío inminente.

Tras alcanzar su máximo de más de 600.000 barriles diarios en 1996, la producción petrolera ha venido cayendo. De no ser por la subida del precio internacional iniciada a mediados de 1999, habría sido mucho más arduo mantener la estabilidad financiera. Siria debe ahora acelerar las reformas estructurales y la consolidación fiscal para crear nuevas fuentes de crecimiento e ingreso antes de que se agoten sus reservas petroleras. Si no toma medidas, podría quedar atrapada en un ciclo de volatilidad financiera, deterioro fiscal, bajo crecimiento y aumento del desempleo (véase el panel superior del gráfico).

Un reciente estudio del FMI recomienda la adopción de un marco de política fiscal transparente que permita percibir claramente las limitaciones presupuestarias en los años venideros. El marco debería sustentarse en una norma fiscal dirigida a una mejora constante de la balanza no petrolera. Para lograr esta consolidación, otro estudio propone una estrategia centrada en la eliminación gradual de los subsidios al precio del petróleo y la adopción de un impuesto al valor agregado (IVA).

Sujetar las riendas del presupuesto

La tendencia inherente de la política fiscal es a generar déficits presupuestarios en vez de saldos. Este sesgo se debe generalmente a políticas fiscales procíclicas que permiten que el gasto público discrecional acompañe el aumento de los ingresos pero no su caída. Para abordar los problemas que acarrea la tendencia deficitaria, muchos países adoptan planes de política fiscal previsores, dirigidos a contener el gasto público y fomentar la disciplina fiscal. Los planes exitosos combinan dos salvaguardias: transparencia, que permite a la ciudadanía controlar a quienes formulan las políticas, y normas fiscales, que abordan temas específicos del panorama fiscal nacional.

La elección de una norma fiscal adecuada se reduce a definir un objetivo macroeconómico de política fiscal de mediano plazo, que en definitiva se vincula siempre a la sostenibilidad. Podría ser una orientación fiscal acorde a la limitación presupuestaria del gobierno que debe acompañar la caída del ingreso petrolero. En Siria, como en otros países productores de petróleo, los recursos petroleros representan un desafío particular a la sostenibilidad fiscal y plantean el tema de la equidad entre generaciones. Con reservas insuficientes para procurar la equidad entre generaciones en el uso de la riqueza petrolera, Siria debería orientar el ajuste hacia una situación fiscal sostenible a largo plazo para cuando se agoten las reservas.

El estudio propone emplear la variación interanual de la balanza no petrolera para aproximarse al costo del ajuste, que es a su vez un buen índice sustitutivo del efecto contractivo del ajuste sobre la economía en un año dado. Sobre esta base se puede minimizar el costo del ajuste apuntando a una mejora sostenida de la balanza no petrolera; el estudio lo propone como norma fiscal que sustente la política fiscal. Tal mejora reduciría el riesgo de un ajuste doloroso y abrupto, que podría afectar la tan necesaria inversión pública en infraestructura y cuestiones sociales o exigir una mayor recaudación mediante tributos altamente distorsionadores, dada la deficiente administración tributaria.

Si bien ante una caída suave del ingreso petrolero la norma fiscal propuesta lograría el mismo resultado que el presupuesto equilibrado tradicional, si el ingreso se estabilizara antes de bajar, el resultado sería mayor. Dada la inevitable incertidumbre sobre la evolución de este ingreso, la norma que tiene como objetivo una mejora sostenida de la balanza no petrolera es la opción más conveniente en todos los casos. El ritmo óptimo de ajuste del déficit no petrolero debe reevaluarse continuamente con el valor neto actualizado de la riqueza petrolera y el ajuste anual debe tener en cuenta la situación cíclica de la economía.

Fin de la partida para los subsidios al petróleo; es el turno del IVA

El segundo estudio sostiene que para lograr la estabilidad macroeconómica y mantener un nivel de deuda sostenible ante la caída de su producción petrolera durante la próxima década, Siria debe reducir su déficit no petrolero en unos 11 puntos porcentuales del PIB, un promedio de un punto porcentual por año. Así reduciría dicho déficit del actual 13% del PIB a un 2% en 2015 y frenaría el aumento de la deuda pública en alrededor del 40% del PIB para 2015, dando margen al gobierno para cubrir eventuales shocks y otros pasivos. Para lograr el ajuste, una estrategia plausible que favorezca el crecimiento debería basarse en la eliminación progresiva de los subsidios al petróleo y la adopción de un IVA de base amplia (véase el panel inferior del gráfico).

Ya que la mayoría de los rubros del gasto están en niveles bastante moderados y algunos (como educación y salud) hasta insuficientes, la eliminación gradual de los subsidios (que representan un costoso e injusto 14½% del PIB) sería una medida sensata. Su eliminación generaría un gran ahorro fiscal, incrementaría considerablemente la eficiencia y mejoraría la equidad. Además, al reducir en forma desmesurada la demanda de productos de petróleo, los precios elevados aumentan el superávit de exportación de petróleo y contribuyen a ajustar la balanza de pagos. Al proteger el gasto en educación, salud e infraestructura, los altos precios del petróleo también promueven un mayor crecimiento a largo plazo.

El costo de la inacción frente a la acción

Si Siria no enfrenta la inminente pérdida de ingreso petrolero, su deuda pública podría alcanzar niveles insostenibles en 10 años.

Datos: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Como Siria carece de mecanismos eficientes para combatir la pobreza, como segunda opción se propone brindar una compensación monetaria fija por persona. Por ende, la reforma de los subsidios al petróleo supone dos decisiones relacionadas y críticas: la velocidad del ajuste del precio y el monto de la compensación para los hogares. Principalmente, la disyuntiva está entre el riesgo de desestabilizar las expectativas inflacionarias con una subida abrupta del precio del petróleo y el desgaste de un proceso de ajuste prolongado, y entre un menor ahorro fiscal y una mayor aceptación política.

Dado el actual precio internacional del petróleo, se propone combinar en forma calibrada las dos opciones para lograr un ahorro fiscal neto del 4½% del PIB y mejorar la situación de la mayor parte de la población. Para ello se requiere un máximo de flexibilidad en el diseño de la reforma. En particular, precios internacionales más bajos llevarían a transferir menos efectivo a los hogares porque el ahorro del gobierno derivado del ajuste de precios sería menor, pero la pérdida de bienestar para los consumidores también sería menor.

De hecho, debido a que los menores precios mejorarán la situación del país cuando Siria se convierta en importador neto de petróleo (alrededor de 2010), una menor compensación en efectivo podría lograr el mismo ahorro fiscal y, a la vez, comportar menos pérdidas de bienestar para los consumidores. Mitigar el impacto de la eliminación gradual de los subsidios con un aumento de los salarios públicos podría ser muy costoso y no es aconsejable.

Como argumento a favor del IVA, se sostiene que la razón de tributos a PIB del 10½% del PIB en 2005 es baja para la región y podría elevarse sin recargar la economía ni distorsionar excesivamente los incentivos al trabajo, el ahorro y la inversión. Cabe destacar la falta de un impuesto de base amplia sobre el consumo, lo que explica la baja razón de impuestos indirectos a impuestos totales. Algunos mecanismos que optimizarían el IVA son la tasa única (con opción a imponer impuestos específicos sobre artículos de lujo), la cobertura amplia (con exenciones solo para sectores difíciles de gravar, como los servicios financieros) y un umbral imponible inicialmente alto para lograr la eficacia en función de los costos. Un IVA del 15% y con estas características podría recaudar alrededor de un 5% del PIB.

Jemma Dridi y Patrick Imam

FMI, Departamento del Oriente Medio y Asia Central e Instituto del FMI

Este artículo se basa en el informe Syrian Arab Republic: Selected Issues (IMF Country Report No. 06/295). Pueden adquirirse ejemplares al precio de US$15. Véanse las instrucciones de pedido en la página 308. El texto completo, en inglés, puede consultarse en www.imf.org.

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